De la terre des Taïnos à l’ONACA : cinq siècles

Avant que Christophe Colomb n’aborde l’île le 5 décembre 1492 et ne la baptise Hispaniola, elle porte déjà des noms et une organisation propres. Les chroniqueurs de l’époque rapportent trois désignations données par ses habitants : Ayiti, « terre des hautes montagnes » ; Quisqueya, « mère de toutes les terres » ; et Bohío, « terre natale ». Ces trois noms ne se recouvrent pas nécessairement : ils semblent avoir été employés par différents groupes, dans différentes régions de l’île, et les historiens divergent encore sur l’authenticité taïno du terme Quisqueya, que certains attribuent plutôt à un chroniqueur espagnol du XVIᵉ siècle. Le nom d’Ayiti, en revanche, est celui qui traversera les siècles jusqu’à devenir, en 1804, le nom du premier État indépendant issu de cette terre.

Entre 700 000 et un million d’habitants vivent alors sur l’île,

selon les estimations historiques, répartis en cinq grandes chefferies, les caciquats, elles-mêmes composées de nombreux villages aux allégeances parfois incertaines. La question de savoir si ces sociétés connaissaient une forme d’exploitation ou de redevance foncière avant l’arrivée des Espagnols reste débattue chez les historiens ; ce qui paraît plus assuré, c’est que l’autorité du cacique s’exerçait par des liens de parenté et un ordre religieux, non par un système de titres individuels comparable à celui qu’importera l’Europe.

Cette nuance a son importance pour la suite du récit. La terre d’Ayiti n’était pas sans règles ; elle était seulement organisée selon une logique différente de celle qui allait s’imposer.

1493-1519 : le repartimiento, premier acte de la dépossession

Dès les années qui suivent le premier voyage de Colomb, cet ordre autochtone est brutalement remplacé. Le 22 juillet 1497, la Couronne d’Espagne autorise la distribution de terres aux colons afin d’y encourager une agriculture permanente. Colomb va cependant plus loin que ce que prévoyait la Couronne : il instaure un repartimiento par lequel des communautés taïnos entières, et non plus seulement des terres vacantes, sont attribuées aux Espagnols pour leur propre usage. La terre et ceux qui y vivent sont ainsi confondus dans un même acte de distribution.

Le système se durcit encore sous le gouverneur Nicolás de Ovando, arrivé en 1502 avec quelque 2 500 colons, qui écrase une rébellion taïno et généralise l’encomienda : la répartition des terres entre colons toujours plus nombreux, avec les populations autochtones placées sous leur autorité entière. Une Real Provisión de 1503, décrétée par les Rois Catholiques, légalise cette pratique, invoquant officiellement une obligation de protection et d’évangélisation des populations soumises.

Les conséquences démographiques de ce premier régime foncier colonial sont documentées avec une précision glaçante. D’une population estimée à 700 000 habitants au début du siècle, les Taïnos ne sont plus que 60 000 en 1508, 26 000 en 1514, et à peine 14 000 en 1517, une épidémie de variole en tuant 8 000 en un seul mois de 1516. Vers 1519, la population taïno s’éteint pratiquement au moment même où s’épuise l’économie de l’or qui avait justifié sa mise en servitude. Les colons se tournent alors vers la traite d’esclaves africains, importés dès 1502-1503 pour remplacer, dans les mines puis dans les plantations, une main-d’œuvre autochtone déjà décimée.

Ce premier chapitre foncier de l’île installe ainsi un précédent dont l’histoire haïtienne portera la trace pendant plus de trois siècles : la terre distribuée sans considération pour ceux qui l’habitaient, la population qui en dépendait rayée en une génération. Sur cette terre, le contrôle du territoire et le contrôle des populations qui y vivent ont toujours été liés.

1804 : Dessalines et la première réponse d’État

Presque trois siècles plus tard, le 1ᵉʳ janvier 1804, Haïti devient le premier État né d’une révolte d’esclaves à obtenir son indépendance. Jean-Jacques Dessalines n’a pas encore d’armée de fonctionnaires, pas de cadastre, pas d’administration digne de ce nom. Il a pourtant déjà compris une chose que ses successeurs mettront deux siècles à intégrer pleinement : sur cette île, la terre n’est jamais un simple bien. C’est un champ de bataille politique, un instrument de pouvoir et, déjà, une question de souveraineté.

Dès le 2 janvier 1804, au quartier général des Gonaïves, il fait adopter un arrêté qui résilie l’ensemble des baux à ferme portant sur les habitations agricoles du pays. Le geste n’est pas anodin. Les enfants des colons français, chassés du pays, commencent déjà à réclamer les terres de leurs familles ; les descendants des esclaves qui viennent de conquérir leur liberté, eux, n’ont droit à rien sous l’ancien ordre. Dessalines tranche : l’État se place désormais au centre de la réorganisation foncière. Pour la première fois depuis le repartimiento, une autorité locale, et non plus une puissance étrangère, décide du sort de la terre.

1805 : la propriété sacrée, mais pour qui ?

Seize mois plus tard, le 20 mai 1805, la Constitution impériale d’Haïti pousse le raisonnement plus loin. Son article 6 proclame, dans une formule devenue célèbre :

« La propriété est sacrée, sa violation sera rigoureusement poursuivie. »

Le même texte organise pourtant, dans le même souffle, un régime d’exception radical. Aucun Blanc ne peut désormais entrer sur le territoire haïtien à titre de propriétaire, ni y acquérir de bien, sauf exceptions précises pour certaines femmes naturalisées, leurs enfants, ou des soldats allemands et polonais ayant combattu pour l’indépendance. Toute propriété ayant appartenu à un Blanc français devient, selon les mots du texte, « incontestablement et de droit confisquée au profit de l’État ».

En quelques mois, Haïti vient ainsi de poser les deux piliers contradictoires qui définiront son rapport à la terre pour les deux siècles suivants : la propriété comme droit sacré, la propriété comme instrument de rupture avec l’ordre colonial. Deux logiques nées de la nécessité de survivre à l’indépendance, qui laisseront néanmoins un héritage juridique complexe, jamais pleinement résolu.

1860 : l’État réorganise aussi ses rapports avec l’Église, et son territoire

Un demi-siècle plus tard, l’État haïtien signe un autre texte fondateur, moins souvent rattaché à la question foncière, mais qui en porte lui aussi une dimension territoriale. Le 28 mars 1860, à Rome, une convention est conclue entre le Saint-Siège et le gouvernement du président Fabre Geffrard : le Concordat de 1860. Il sera ratifié par Geffrard le 10 mai 1860, puis sanctionné par le Sénat haïtien le 1ᵉʳ août de la même année.

Composé de dix-huit articles, le texte organise la protection de la religion catholique comme culte de la majorité des Haïtiens et confère au président de la République le pouvoir de nommer les archevêques et évêques du pays, sous réserve de l’institution canonique accordée par le pape. L’État érige dans la foulée Port-au-Prince en archevêché, préparant ainsi la création de plusieurs diocèses à travers le territoire.

Le Concordat n’est pas, à proprement parler, un texte foncier. Il rappelle néanmoins une constante déjà observée depuis le repartimiento puis Dessalines : organiser un territoire, pour l’État haïtien naissant, ne se limite jamais à tracer des limites de parcelles. C’est aussi décider qui administre quoi, où, et selon quelle autorité, qu’il s’agisse de terres agricoles, de biens ecclésiastiques ou de circonscriptions religieuses calquées sur la géographie du pays. Ce texte restera en vigueur, pour l’essentiel, jusqu’en 1983-1984, au moment même, coïncidence révélatrice, où l’État haïtien crée l’ONACA pour reprendre en main, cette fois, la question strictement cadastrale.

1984 : l’État tente de reprendre la main

Il faudra attendre près de deux siècles pour que l’État haïtien retente une réponse structurelle. En 1984, le pays crée l’Office National du Cadastre, l’ONACA, avec une mission simple à énoncer, immense à réaliser : établir le cadastre général du pays, savoir, parcelle par parcelle, qui possède quoi. C’est précisément la question que le repartimiento avait tranchée, cinq siècles plus tôt, par la force plutôt que par le droit.

C’est un chantier titanesque. L’histoire, à ce moment précis, commence déjà à se répéter : une institution est créée, une ambition est affichée, sans que les moyens ni la volonté politique nécessaires à son accomplissement ne suivent au rythme espéré.

2010-2012 : le diagnostic accablant
Un quart de siècle après la création de l’ONACA, les chiffres tombent, sans appel. Un rapport de la Law Library of Congress, corroboré par l’Organisation des États américains et par la Banque interaméricaine de développement, révèle qu’à peine 5 % du territoire haïtien est cadastré. Sur les treize districts cadastraux prévus pour couvrir l’ensemble du pays, deux seulement existent.

Le tableau se noircit encore. Des titres contradictoires portent parfois sur une même propriété ; des cas de fraude documentaire sont signalés ; UN-Habitat documente d’importantes difficultés à déterminer, dans l’agglomération de Port-au-Prince elle-même, qui possède réellement quoi.

Le coût humain de cette confusion se chiffre précisément : une transaction immobilière prend en moyenne 301 jours pour être finalisée, pour un coût représentant 6,60 % de la valeur du bien, plaçant Haïti au 131ᵉ rang sur 183 économies étudiées dans le monde pour l’enregistrement des propriétés. Pire encore : en l’absence de tribunaux fonciers spécialisés, un conflit de propriété ordinaire met en moyenne cinq ans à se résoudre devant des tribunaux déjà surchargés.

Cinq années d’incertitude, pendant lesquelles un terrain peut être occupé, exploité, revendiqué par plusieurs parties à la fois. Cinq années, aussi, pendant lesquelles, dans les zones où l’autorité de l’État s’efface, un différend de papier peut lentement se transformer en autre chose.

La communauté internationale répond par l’investissement : le projet FONCIER Haïti, porté par l’OEA, ambitionne de moderniser le cadastre. En 2012, la Banque interaméricaine de développement approuve une subvention de 27 millions de dollars pour sécuriser le foncier rural. Les intentions sont là ; les résultats mesurables, eux, restent largement à documenter.

2017 : l’État reconnaît l’évidence

Treize ans après le diagnostic accablant sur la fraude et les titres contradictoires, l’État haïtien fait un aveu implicite, mais lourd de sens : il crée la Brigade d’Intervention contre l’Insécurité Foncière, la BRICIF. Le message est clair. Certains conflits fonciers ne relèvent plus seulement du droit civil ou de l’administration ; ils exigent désormais une réponse policière et judiciaire dédiée.

(ONACA) : 2018 : quand le papier devient les armes

L’année suivante, à Thiotte, la théorie devient un fait précis et documenté. Dans le cadre d’un différend foncier, la Police nationale intervient et récupère quatorze armes abandonnées sur les lieux.

Il faut se garder de toute généralisation : cet épisode ne prouve pas que les conflits fonciers haïtiens sont, en règle générale, armés. Il illustre, de façon concrète et datée, une trajectoire que le pays connaît depuis cinq siècles sans jamais l’avoir pleinement rompue : un système foncier faible crée de l’incertitude ; l’incertitude nourrit les conflits ; les conflits non résolus ouvrent la voie aux occupations illégales ; là où la justice est lente et l’autorité publique fragile, certains choisissent enfin d’imposer par la force ce que le droit ne tranche pas assez vite, exactement comme la force avait, en son temps, tranché à la place du droit sous le repartimiento.

Les groupes armés le savent : contrôler un territoire, c’est contrôler des routes, des quartiers, des activités économiques, des populations. Le foncier, dans ce contexte, cesse d’être une simple question de propriété privée ; il devient un instrument du pouvoir territorial, celui-là même dont l’île garde la mémoire depuis Ovando.

2026 : la question reste entière, et urgente

Cinq siècles après le premier repartimiento, deux cent vingt-deux ans après l’arrêté de Dessalines, la question reste, dans ses grandes lignes, sans réponse structurelle définitive : à qui appartient chaque parcelle du territoire haïtien ? Quel document l’établit ? Quelle institution peut le vérifier rapidement ? Existe-t-il un titre concurrent, une décision judiciaire en cours ?

Le pays dispose aujourd’hui de plusieurs institutions censées répondre à ces questions : l’ONACA pour le cadastre, la DGI pour l’enregistrement, le CNIGS pour l’information géospatiale, les tribunaux pour les litiges, les notaires et arpenteurs pour les actes, les collectivités territoriales, la BRICIF pour les situations qui dérapent. Le problème n’est donc pas l’absence totale d’institutions ; c’est leur fragmentation. Chacune détient une part de l’information, sans qu’aucun système ne permette de tout croiser, vérifier et mettre à jour de façon cohérente.

Faute de données officielles récentes, une question demeure elle-même sans réponse : où en est réellement le pays aujourd’hui ? Combien de parcelles sont désormais cadastrées, géoréférencées, numérisées ? Combien de districts cadastraux sont opérationnels ? Combien de litiges sont en cours, combien de décisions judiciaires ont été exécutées ? Quel est, depuis 1984, le montant total investi dans la modernisation du système, et pour quels résultats mesurables ?

L’absence de réponse à ces questions constitue, en elle-même, un symptôme du problème.

Sept priorités pour rompre un cycle vieux de cinq siècles
La solution ne consiste pas simplement à réclamer davantage de moyens pour l’ONACA. C’est l’ensemble du système foncier qui doit être repensé, avec lui la logique de dépossession et de fragmentation héritée du repartimiento, de la colonisation française, puis d’une administration post-indépendance restée incomplète.

1. Un audit national du système foncier, établissant l’état réel des institutions, des archives, des districts cadastraux et des propriétés publiques.
2. Un cadastre numérique national, où chaque parcelle disposerait d’un identifiant unique relié à ses coordonnées géographiques et à son dossier juridique.
3. Un système national de vérification des titres, capable de confirmer l’authenticité des documents, l’identité des titulaires de droits et l’existence de titres concurrents.
4. L’intégration des institutions, ONACA, DGI, CNIGS, tribunaux, collectivités territoriales, selon des règles précises de croisement des données.
5. La sécurisation des archives, par la numérisation et la sauvegarde des documents historiques dans plusieurs infrastructures.
6. Une justice foncière réformée, avec des juridictions ou des chambres spécialisées, des magistrats formés et des experts cadastraux.
7. Un rapport national annuel sur la sécurité foncière, rendant compte des progrès, des difficultés et des ressources engagées.
   La véritable question
   La crise sécuritaire haïtienne est généralement analysée à travers le prisme des armes, de la police, de la pauvreté et de la politique. Cette grille de lecture gagne à être complétée par une dimension territoriale trop souvent négligée, une dimension qui, en Haïti, ne commence pas en 1804, mais bien avant, avec la première distribution de terres imposée par une puissance étrangère à des populations qui n’avaient pas voix au chapitre. Un État qui ne peut identifier clairement ses propriétés, garantir rapidement les droits des propriétaires et faire exécuter ses décisions judiciaires affaiblit, du même geste, son autorité sur son propre territoire.

L’insécurité foncière n’explique pas, à elle seule, la violence des groupes armés ; elle en constitue néanmoins une vulnérabilité structurelle, une faille par laquelle l’incertitude se transforme, parfois, en confrontation. Cinq siècles après le repartimiento, deux siècles après Dessalines, la question posée reste, au fond, la même : qui contrôle juridiquement le territoire ?

Sans sécurité foncière, il n’y a pas de véritable sécurité juridique. Sans sécurité juridique, l’investissement reste fragile. Sans vérification fiable des titres, les conflits se prolongent et les transactions restent incertaines. Sans administration fiable du territoire, l’État reste vulnérable. Sans autorité effective sur le territoire, enfin, la reconstruction nationale reste, par définition, incomplète.

La réforme du système foncier haïtien ne peut plus être traitée comme un dossier administratif secondaire. Elle doit être portée comme une réforme de souveraineté nationale, et comme la clôture, cinq siècles plus tard, d’un cycle de dépossession ouvert par le repartimiento : une question de justice, d’investissement, de gouvernance et, dans le contexte haïtien d’aujourd’hui, de sécurité nationale à part entière.

Notes et références

1. Sur les noms précolombiens de l’île, Ayiti, Quisqueya et Bohío, et leurs significations respectives : voir Histoire d’Haïti (Wikipédia), les Caciquats d’Hispaniola, ainsi que Visit Hispaniola, « Taíno Culture in Hispaniola ». Le débat historiographique sur l’authenticité taïno du terme Quisqueya, potentiellement attribué au chroniqueur Pietro Martire d’Anghiera, est documenté dans les synthèses consacrées à l’histoire d’Hispaniola.
2. Sur les Taïnos et l’organisation des caciquats avant 1492 : estimations démographiques et structure sociale reprises notamment par Herodote.net (« Heurs et malheurs d’Haïti ») et par des synthèses académiques sur la conquête espagnole des Grandes Antilles ; le débat sur l’existence d’une exploitation intra-taïno avant la Conquête est documenté par Jalil Sued Badillo, cité dans des travaux de vulgarisation historique caribéenne.
3. Sur le repartimiento et l’encomienda : autorisation royale de distribution des terres du 22 juillet 1497 ; instauration par Colomb d’un repartimiento attribuant des communautés entières aux colons ; généralisation de l’encomienda sous le gouverneur Nicolás de Ovando à partir de 1502 ; Real Provisión de 1503 des Rois Catholiques légalisant la pratique. Voir Repartimiento et Encomienda, notices de référence, ainsi que Herodote.net.
4. Sur l’effondrement démographique taïno : chronologie 1508 (60 000), 1514 (26 000), 1516 (épidémie de variole, moins 8 000 en un mois), 1517 (14 000 survivants), 1519 (extinction concomitante de l’économie de l’or et de la population taïno) ; voir History of Hispaniola et sources convergentes sur la démographie coloniale des Grandes Antilles.
5. Law Library of Congress, Global Legal Research Directorate, Nicole Atwill, Haiti: Land Tenure Security, mai 2012, LL File No. 2012-008048, LRA-D-PUB-000449. Le rapport précise que ses recherches reflètent la situation au moment de sa rédaction et n’a pas été mis à jour depuis.
6. Ministère des Travaux publics, Transports et Communications d’Haïti, présentation officielle de l’Office National du Cadastre.
7. Fonds monétaire international, Haiti: Selected Issues, IMF Country Report No. 15/158, 2015.
8. Organisation des États américains, projet FONCIER Haïti, programme de modernisation du cadastre et des infrastructures relatives aux droits fonciers.
9. Jean-Jacques Dessalines, arrêté relatif à la résiliation des baux à ferme des habitations, quartier général des Gonaïves, 2 janvier 1804 ; voir Études sur l’histoire d’Haïti, t. VI, et Patrimoines Partagés (BnF / France Amériques) pour le contexte de la décision.
10. Constitution impériale d’Haïti du 20 mai 1805, articles 6, 12 et 13 de la Déclaration préliminaire, et dispositions générales relatives à la propriété.
11. Digithèque de matériaux juridiques et politiques, Université de Perpignan, Constitution impériale d’Haïti du 20 mai 1805.
12. Éditions de la Maison des sciences de l’homme, reproduction et analyse du texte de la Constitution impériale d’Haïti de 1805.
13. Concordat conclu à Rome le 28 mars 1860 entre le Saint-Siège et le gouvernement du président Fabre Geffrard, ratifié par Geffrard le 10 mai 1860 et sanctionné par le Sénat haïtien le 1ᵉʳ août 1860 ; voir Haïti-Référence, section « Concordats et protocoles d’accord », et Le Nouvelliste, « Le concordat est-il toujours en vigueur en Haïti ? ».
14. Law Library of Congress, rapport précité, citant l’IFC et la Banque mondiale, Doing Business 2012: Haiti ; données corroborées par la Banque interaméricaine de développement, communiqué de 2012 sur le programme de sécurité foncière rurale.
15. Law Library of Congress, rapport précité, citant l’OEA pour l’estimation de moins de 5 % du territoire cadastré.
16. Law Library of Congress, rapport précité, citant UN-Habitat et le Département d’État américain concernant les titres contradictoires et les risques de fraude.
17. Pour la BRICIF : arrêté portant création de la brigade (2017) et rapports du RNDDH consacrés aux conflits fonciers, notamment celui de Thiotte (2018).
18. Les données relatives aux quatorze armes récupérées à Thiotte sont des données historiques ponctuelles de 2018 et ne constituent pas une statistique nationale sur les conflits fonciers armés en Haïti.
19. Les données de couverture cadastrale de l’ONACA citées ici (2010-2012) ne doivent pas être présentées comme des données de 2026 en l’absence de publication officielle plus récente.

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Par Max Jacky Olivier CONILLE, ing
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